El Coneval realizó, a finales de 2012, la Evaluación Estratégica de Protección Social en México, la cual describe las características de la protección social en términos de su relación con los derechos sociales, su cobertura, su alcance, su acceso y la calidad de los programas sociales que la atienden. Esta evaluación incluye un diagnóstico de los principales riegos económicos existentes en el transcurso del ciclo de vida, asociados a la protección social.
En esta evaluación, se consideró el término de protección social como la protección de la seguridad económica de las personas y sus hogares ante eventos como son el desempleo, la enfermedad, la invalidez, la vejez y la muerte. También considera las limitaciones que ciertos hogares tienen para obtener un ingreso suficiente para adquirir una canasta básica alimentaria. Este enfoque contempla que la protección social debe incluir aspectos de prevención y mitigación de los riesgos económicos, con el objeto de reducir la probabilidad y severidad de estos eventos, así como la vulnerabilidad de las personas cuando ocurren dichos riesgos.
Derivado de la evaluación realizada al Sistema de Protección Social, se obtuvieron las siguientes conclusiones:
- Actualmente, la protección social es más amplia que hace 20 años debido a la mayor cobertura de los programas sociales, en especial aquéllos que se dirigen a la población con menores recursos.
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A pesar del avance en la cobertura, la protección social actual está fragmentada y tiene problemas de concepción que se reflejan en los siguientes aspectos generales:
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Las políticas de desarrollo social, federal y en cada entidad federativa, no habían estado asociadas a los derechos sociales en conjunto.
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No han tenido un carácter universal.
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El nivel de acceso y la calidad de los programas sociales es desigual, pues se entregan beneficios diferentes a individuos con riegos similares.
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Es débil la coordinación y la complementariedad entre entidades y dependencias para entregar beneficios a la población vulnerable y en condición de pobreza.
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No existen instrumentos eficaces dirigidos a la población vulnerable residente en áreas urbanas y que, además, pueden reactivarse frente a crisis inesperadas.
Deben ser objeto del Sistema de Protección Social en México las siguientes dimensiones: acceso a los servicios de salud, ingresos del trabajo, pensiones e ingresos totales insuficientes, las cuales agrupan los riesgos principales que afectan o vulneran la situación de las personas a lo largo de su vida:
Acceso a los servicios de salud
El gasto total en salud del Gobierno Federal creció 34.1 por ciento entre 2006 y 2012, pues aumentó de 314,409.1 millones a 421,682 millones.
La afiliación al Seguro Popular y al Seguro Médico para una Nueva Generación (ahora Seguro Médico Siglo XXI) creció de manera pronunciada en los últimos años. La población afiliada por el primero aumentó de 15.7 millones de personas en 2006 a 51.8 millones en 2011, mientras que la del segundo pasó de 819,400 personas en 2007 a un total acumulado de 5.7 millones de personas en 2011. Esto representó un paso importante en la universalización de la cobertura de salud.
La población afiliada al Seguro Popular es proporcionalmente mayor en los grupos de menores ingresos.
La organización del sector salud en México es compleja y fragmentada, ya que ofrece una protección incompleta y desigual, lo que limita la continuidad de la atención.
El paquete de beneficios entre instituciones de salud es diferenciado en términos de contenido y extensión en perjuicio de quienes carecen de acceso a una institución de seguridad social.
Los datos presentados en esta evaluación reflejan las necesidades de salud de una población cuyo perfil de morbibilidad se está transformando, es decir, se ha transitado de un predominio de enfermedades transmisibles a las asociadas con patologías relacionadas con el proceso de envejecimiento.
Trabajo
Hasta 2012, México era uno de los pocos países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) que no contaba con seguro de desempleo.
La capacidad de atención que brindan los programas de apoyo al empleo que fueron analizados en esta evaluación es insuficiente para aminorar el nivel de desocupación y subempleo del país. México es uno de los países de la OCDE que menos gasta en políticas activas de empleo.
La participación económica de las mujeres ha aumentado en el transcurso de las últimas décadas de manera pronunciada; sin embargo, ha permanecido sin cambios en los estratos más pobres. Aunque la oferta del cuidado infantil es diversa (IMSS, ISSSTE, SEP, SNDIF, SEDESOL), aún resulta insuficiente en términos de armonizar los horarios de atención con los laborales y de acceso por parte de las mujeres con escasos recursos.
Existen barreras a la portabilidad de las pensiones de vejez lo que provoca que las personas limiten su movilidad entre trabajos y que las dependencias paguen sobrecostos porque los asegurados pueden recaer en conductas abusivas para obtener beneficios.
Pensiones
Las pensiones de vejez también tienen un problema múltiple, ya que los trabajadores cotizan en varios sistemas de pensiones simultáneamente dependiendo de lugar donde laboren.
El sistema de pensiones de vejez genera desigualdad, pues dependiendo de las características contingentes como el lugar de residencia o el sector de trabajo, trabajadores con características similares tienen acceso a paquetes de beneficios diferentes.
Ingresos insuficientes
La expansión del programa Oportunidades protegió a más familias a partir de la crisis de 2010, pero este programa, por diseño, no es adecuado para enfrentar las crisis económicas coyunturales.
El incremento presupuestal del Programa de Empleo Temporal (PET) y su ampliación a zonas urbanas es una respuesta más eficiente a crisis económicas coyunturales, pero el monto y cobertura del programa resulta insuficiente.
Con excepción del PET, ninguno de los programas existentes de transferencias responde a pérdidas coyunturales en el ingreso de los hogares, sino que están más enfocados en el desarrollo de las capacidades de las personas para contribuir a la ruptura del círculo intergeneracional de la pobreza.
Debido a la incapacidad del Sistema de Seguridad Social para brindar protección efectiva a toda la población, así como a un crecimiento económico insuficiente, el país cuenta con vacíos y necesidades concretas que son ocupados por instrumentos (federales, estatales e incluso municipales) pequeños, dispersos, inconexos, cuyo presupuesto crece cada año. Estos instrumentos de Protección Social no logran solucionar el problema de fondo. Sin tener una solución integral a la Protección Social en su conjunto este fenómeno crecerá necesariamente.
En síntesis, la cobertura incompleta de la seguridad social, la creación desordenada de nuevos instrumentos no contributivos que intentan complementar la seguridad social tanto a nivel federal como estatal, así como la carencia de instrumentos de política social para enfrentar las crisis coyunturales, entre otros aspectos, han motivado a distintos autores e instituciones a formular propuestas, algunas ya consideradas en las reformas fiscal y laboral, para mejorar el conjunto de instrumentos de Protección Social en México.
Esto es relevante porque la Protección Social es uno de los elementos clave para articular el desarrollo social con desarrollo económico. Será necesario evaluar si las recientes reformas (entre ellas la fiscal y la de seguridad social) puedan solventar algunos de estos problemas y que la ruta tomada sea la de mejorar el acceso efectivo a los derechos sociales.
La versión completa de la Evaluación Estratégica de Protección Social en México 2012 está disponible en http://ow.ly/u6WSG
