Para los doctores sería difícil obtener siempre un buen diagnóstico si únicamente midieran la presión sanguínea de su paciente. Lo mismo sucede con cualquier problema social, incluyendo el de pobreza: si por simplicidad sólo usáramos un indicador, por ejemplo, el ingreso, podríamos tener un panorama engañoso de la situación social del país.
Para resolver este problema, la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), promulgada en México en 2004, creó el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), el cual tiene dos funciones principales: medir la pobreza en forma multidimensional y evaluar las políticas y programas sociales.
La LGDS establece que la medición de pobreza debe tener varias características: debe vincular de manera sencilla los programas sociales con la pobreza con el objetivo de guiar las decisiones de política pública; se tiene que definir en el espacio de derechos sociales así como del ingreso, y debe incluir las siguientes dimensiones: ingreso, rezago educativo, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación y grado de cohesión social.
Como se puede ver, para el CONEVAL el reto metodológico de elaborar esta medición de pobreza multidimensional era enorme. ¿Cómo le hicimos? Como se puede ver en la figura, primero identificamos a toda la población dentro del espacio de los derechos sociales: a aquéllos que no tienen ninguna carencia social y a quienes cuentan con al menos una carencia social. Posteriormente identificamos a la población dentro del espacio del ingreso. Tal como lo hicimos en el espacio de derechos sociales, dividimos a aquéllos con un ingreso mayor o menor a valor de la canasta alimentaria y no alimentaria usando una línea de pobreza por ingresos a la cual nombramos Línea de Bienestar Económico (LBE).
Para propósitos de identificación, la población en pobreza multidimensional son las personas que no cuentan con ingreso bajo Y ADEMÁS cuentan con al menos una carencia social. Pero dado que toda la población es relevante para propósitos de política pública, no basta con sólo identificar a la población pobre. Esta metodología también permite identificar a los hogares vulnerables, tal como se muestra en la figura. Primero están aquellos con un ingreso relativamente alto, pero que padecen al menos una carencia social. Por ejemplo, una persona que trabaja por su cuenta y tiene un ingreso mensual de 20,000 pesos, pero no tiene derecho a acceder a los servicios de salud o a la seguridad social. Esta persona es vulnerable en el espacio de los derechos sociales. También están los que no tienen ninguna carencia social pero cuentan con un ingreso bajo. Una persona en esta situación es aquella que acaba de entrar a una etapa económica difícil, pero sí tiene acceso a todos los derechos sociales. Ésta es vulnerable en el espacio de bienestar económico porque en el futuro puede carecer de alguno de sus derechos sociales. Finalmente, la metodología identifica a la población con ingreso suficiente para satisfacer sus necesidades básicas y que no cuenta con ninguna carencia social. El objetivo principal del desarrollo social y de política pública debe ser que toda la población se encuentre en esta situación.
Esta forma de múltiples dimensiones de medir los problemas sociales puede guiar la política pública, no sólo para disminuir la pobreza sino también para reducir la vulnerabilidad a través de mejores mecanismos económicos y sociales. Los beneficios de la población deben ser tanto en el espacio de los derechos sociales como del ingreso.
Al usar el enfoque de derechos sociales para medir la pobreza, no sólo se alinea la medición de pobreza con el mandato de la Constitución Mexicana y de la LGDS, también ayuda a solucionar algunas cuestiones metodológicas. En particular, se resuelve el problema de los ponderadores y los umbrales. Al ser todos los derechos sociales igual de importantes, la ponderación es la misma para todas las dimensiones sociales. Asimismo, las regulaciones mexicanas han seleccionado diversos umbrales. Por ejemplo, en la Constitución se indica que el nivel mínimo de educación en México debe ser educación básica; por lo tanto, este es precisamente el umbral que usamos para esta dimensión.
CONEVAL trabajó mucho para tener lista esta medición en 2009. Pero también obtuvimos valiosos contribuciones de nuestros amigos. De David Gordon obtuvimos la idea de identificar a toda la población con diferentes niveles de necesidades en una misma figura, siguiendo el método de la matriz latinoamericana. James Foster y Sabina Alkire enriquecieron nuestra metodología al incluir la intensidad de la pobreza en el espacio de las carencias y a hacerla desagregable. Gracias a todos ellos.
Los doctores y científicos sociales seguirán tratando de entender los problemas de las personas. No siempre vamos a acertar, pero esperamos que si usamos los métodos de medición apropiados podemos mejorar sus vidas.
