Actualmente, la Administración Pública Federal cuenta con un Sistema de indicadores para los programas de desarrollo social, el cual está integrado, como su nombre lo indica, por el conjunto de indicadores de resultados, servicios y gestión generados por los propios programas mediante la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR), y los cuales son usados para monitorear el cumplimiento de los objetivos de política pública del gobierno federal.
Desarrollo del Sistema de Indicadores
Para la integración de este sistema fue necesario que se presentaran cambios culturales, políticos y normativos. Hasta antes del 2006, aun cuando el poder legislativo ya había emitido normativa que establecía contar con indicadores, en la práctica los elementos que existían estaban desarticulados conceptual y metodológicamente, la mayoría de los indicadores eran de ejercicio del gasto y no daban cuenta de los resultados alcanzados, no existía un lenguaje común en materia de monitoreo ni tampoco una metodología para la construcción de indicadores.
En 2004, la Ley General de Desarrollo Social estableció la creación del CONEVAL como un organismo descentralizado con autonomía técnica y de gestión, encargado de aprobar los indicadores de los programas de desarrollo social. En este marco y con la finalidad de contar con información oportuna sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas, el CONEVAL inició los trabajos para contar con indicadores elaborados con base en una metodología homogénea. Con base en experiencias internacionales de países como Chile y Canadá, entre otros, se eligió la Metodología de Marco Lógico (MML) para construir la MIR de los programas y contar con indicadores.
De acuerdo con lo anterior, en marzo de 2007, el CONEVAL, en conjunto con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y la Secretaría de la Función Pública (SFP), emitió los Lineamientos Generales para la Evaluación de los Programas Federales de la Administración Pública Federal, en los cuales se estableció el marco normativo para las acciones de monitoreo y evaluación a nivel federal. Entre otros aspectos en este documento se institucionalizó que los indicadores de resultados, servicios y gestión de los programas de desarrollo social, debían ser elaborados con base en la MML mediante una MIR.
Sistema de Indicadores a 2013
Con la base normativa establecida y el apoyo del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (ILPES – CEPAL) en 2007 se iniciaron trabajos de capacitación y de sensibilización para los servidores públicos encargados de los programas, lo cual derivó en que el total de los 133 programas de desarrollo social (programas de subsidios con clasificación presupuestaria S y U de acuerdo con el Inventario CONEVAL) contaran con una primera versión de indicadores de resultados, servicios y gestión para monitorear el cumplimiento de sus objetivos. Después de seis años de este primer ejercicio, para 2013 se tienen 258 MIR registradas ante la SHCP, de las cuales 170 corresponden a programas de desarrollo social y 88 a acciones (programas presupuestarios con clasificación E y B de acuerdo con el Inventario CONEVAL). Éstas se encuentran distribuidas de la siguiente manera:
Estas MIR tienen en total 2,570 indicadores, distribuidos de la siguiente manera:
De acuerdo con el Cuadro 1, del total de indicadores, el 27 por ciento corresponde a indicadores de resultados, y el resto a indicadores de gestión. Esto representa un gran avance en materia monitoreo, pero también de transparencia y rendición de cuentas, ya que se cuenta con instrumentos que dan cuenta del avance de los programas aportando información importante a la ciudadanía.
Asimismo, el promedio de indicadores ha ido disminuyendo año con año, lo cual también habla de que los programas han ido generando instrumentos más ejecutivos para monitorear el cumplimiento de sus objetivos.
Los indicadores de resultados usados por los programas proporcionan información sobre las problemáticas atendidas a nivel nacional, por ejemplo, tasa de mortalidad materna, tasa de mortalidad por enfermedades diarreicas en los menores de 5 años, eficiencia terminal y tasa de variación del logro académico de la educación básica, productividad y generación de empleo, porcentaje de la superficie de bosques y selvas reforestados, productividad en el campo, etc.
Por su parte, los indicadores de servicios y gestión dan cuenta de los apoyos otorgados y de las acciones realizadas para ello, por ejemplo, porcentaje de organizaciones de la sociedad civil apoyadas con capacitación, porcentaje de becas otorgadas, porcentaje de familias beneficiarias, etc. Con esto, se tiene información más completa para una mejor toma de decisiones de política pública.
Acciones de mejora continua y aprobación de indicadores
Hasta la fecha, el CONEVAL ha realizado acciones de mejora continua de los indicadores, como cursos de capacitación de MML y construcción de indicadores, así como asesorías técnicas. Asimismo, ha puesto en marcha el proceso de aprobación de indicadores, mediante el cual se determina si los indicadores proporcionan información significativa y relevante sobre el cumplimiento de los objetivos de los programas; este proceso en sí mismo, representa también una acción de mejora continua ya que como parte de la aprobación cada dos años se realiza un diagnóstico sobre el diseño y los indicadores de los programas sociales, del cual se derivan sugerencias de mejora que son enviadas a los programas para su consideración.
También, se realiza una revisión de los indicadores de resultados con expertos temáticos y estadísticos que proporcionan asesoría a los programas sobre cómo mejorar la medición de resultados.
Al respecto de la aprobación, de los 102 programas sujetos a la aprobación de indicadores que estarán vigentes para 2014, 42 cuentan con indicadores aprobados (26 fueron aprobados en 2012 y 16 en 2013), lo que equivale al 28 por ciento.
Resultados y retos
Algunos de los resultados del Sistema de indicadores de los programas de desarrollo social son los siguientes.
- El Ejecutivo Federal cuenta con mayor información acerca de la alineación de los programas y políticas con respecto de la Planeación Nacional.
- Los indicadores están directamente vinculados a los objetivos de los programas, por lo que su monitoreo permitirá dar elementos a los actores del proceso de política pública de analizar la gestión del programa y tomar decisiones sustentadas.
- En la Cuenta de la Hacienda Pública Federal se incluyen indicadores de resultados tomados de las MIR.
- Evaluadores externos cuentan con herramientas de análisis homogéneas y mejor definidas. El proceso de mejora en el monitoreo tiene externalidades positivas en el proceso de evaluación, al ser complementarios. Se espera que los elementos para la evaluación permitan un análisis más profundo de la operación del programa y con recomendaciones mejor sustentadas.
En lo que se refiere a los retos se identifican los siguientes:
- Es necesario seguir trabajando en mejorar las fuentes de información usadas para construir los indicadores. Éstas deben tener calidad en cuanto a la recolección de información y en su construcción, de manera que la información proporcionada por los indicadores sea confiable.
- Existe un área de oportunidad en la definición de las metas, actualmente los criterios que cada programa sigue para establecerlas son heterogéneos y no usan una metodología propiamente dicha.
- Es necesario explotar más el uso de indicadores, si bien actualmente son usados como una herramienta de monitoreo, es necesario consolidar su uso al interior de las dependencias y entidades en la toma de decisiones de los programas.